De financiële levensvatbaarheid en houdbaarheid van de pensioenstelsels

De demografische, economische en budgettaire context
Herstel van het evenwicht in 2015
Welke uitdagingen houdt de vergrijzing voor ons in?
De impact van de economische en financiële crisis op de financiering en financiële haalbaarheid op lange termijn van de pensioenpijlers

De demografische, economische en budgettaire context

In het tussentijds rapport wordt getracht rekening te houden met de recentste vooruitzichten die door de Studiecommissie voor de Vergrijzing, het Planbureau en de Hogere Raad van Financiën worden omschreven. Ten gevolge van de beurs-, 7 financiële en economische crisis zijn immers tal van parameters grondig veranderd sinds de Conferentie met haar werkzaamheden is begonnen, dat wil zeggen, sinds de eerste helft van 2009.

De macro-economische hypothesen werden ingrijpend herzien ten opzichte van de hypothesen van 2008. In haar rapport van juni 2009 raamde de Studiecommissie voor de Vergrijzing de budgettaire kost van de vergrijzing op 8,2% van het bbp voor de periode 2008-2060 (tegenover 6,3% van het bbp in haar vorige rapport).

Deze meerkost voor de vergrijzing doet zijn intrede in de periode 2008-2014 (+ 2,1% ten opzichte van de vorige verwachtingen) en heeft hoofdzakelijk betrekking op de uitgaven voor pensioen, gezondheidszorg en werkloosheid. De economische crisis zou aan de oorsprong liggen van 1,9% van deze meerkost.

Er werden alternatieve scenario’s ontwikkeld, die rekening houden met wijzigingen van de parameters voor de welvaartsaanpassing van de uitkeringen, met de evolutie van de werkgelegenheidsgraad en met de hypothese over de jaarlijkse productiviteitsgroei op lange termijn. In de alternatieve scenario’s verhogen of verlagen de kosten voor de vergrijzing ten opzichte van het basisscenario,1 al naargelang van de hypothesen die worden weerhouden.

In het Stabiliteitsprogramma 2009-2013, dat bijgewerkt werd in januari 2010 en dat er kwam na een verzoek van de EU, wordt gewag gemaakt van een tekort van 5,9% van het bbp in 2009 voor alle overheden.

Wat de groeivooruitzichten van het bbp betreft, gaat de aanvulling uit van een inkrimping van de economie met 3,1% in 2009 en een groei van 1,1% in 2010 en 1,7% in 2011 (en dat, tegenover respectievelijk -1,9% + 0,6% en + 2,3% in het stabiliteitsprogramma van april 2009).

Wat de prijsontwikkeling betreft, zou de inflatie in 2009 nihil zijn, dankzij de forse verlaging van de energieprijzen. Voor 2010 wordt 1,5% verwacht (1,7% in 2011). De gezondheidsindex zou in 2009 met 0,6% en in 2010 met 1,1% stijgen.

Op het vlak van de arbeidsmarktontwikkeling zou, volgens de recentste informatie van de NBB, de vermindering van de werkgelegenheid in personen gaan van -0,6% in 2009 tot -1,5% in 2010. Globaal gesproken zouden ten opzichte van het 4e kwartaal van 2008 in twee jaar tijd 118.000 arbeidsplaatsen verloren gaan, waarvan 67.000 in 2009. Daar waar het werkloosheidscijfer in 2008 nog 7% bedroeg, zou het in 2009 tot 7,9% en in 2010 tot 9% stijgen.

Herstel van het evenwicht in 2015

De Regering heeft zich aangesloten bij het traject dat de Hogere Raad van Financiën heeft uitgetekend in het kader van een evenwichtsherstel voor alle overheidsgeledingen in 2015.

Het stabiliteitsprogramma dat bijgewerkt werd in januari 2010 voorziet een aanpassing van het voorafgaandelijk bepaald traject, rekening houdend met de laatste macro-economische ontwikkelingen en de conjuncturele verbetering. In overeenkomst met de aanbevelingen van de Ecofin-raad, voorziet het om de tussentijdse doelstelling van een maximumtekort van 3% te behalen in 2012 en bevestigt het de realisatie van een evenwicht van de overheidsfinanciën in, ten laatste, 2015.

Het herstel van het evenwicht in 2015 is een noodzakelijke voorwaarde voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op langere termijn, met name om de kosten voor de vergrijzing gedeeltelijk te compenseren.

Welke uitdagingen houdt de vergrijzing voor ons in?

De vergrijzing maakt dat de uitgaven voor sociale zekerheid voor de periode 2008- 2060 met 8,2% van het bbp stijgen.

Om met deze vergrijzing om te gaan en de houdbaarheid op lange termijn te garanderen beveelt de Europese Unie een strategie aan die steunt op drie krachtlijnen: betreffende de schuldenlast (strategie van voorfinanciering), de leeftijdsgebonden uitgaven (hervorming van het uitkeringsstelsel) en de arbeidsmarkt (structurele hervormingen).

Voor de eerste krachtlijn, het herstel van het begrotingsevenwicht tegen 2015, moeten zeer grote inspanningen worden geleverd. Maar om de schuldenlast nog verder te blijven verminderen, moet na 2015 nog een bijkomende, aanzienlijke inspanning worden geleverd.

De hervormingen van de vergoedingsstelsels lijken moeilijk te verwezenlijken, wegens de erosie van de vervangingsratio van de uitkeringen op lange termijn. Bovendien ligt het pensioenbedrag in België in vergelijking met dat van de buurlanden toch al vrij laag.

Wat de stijging van de werkgelegenheidsgraad betreft, en dan vooral die van de ouderen, zal deze plaatsvinden door een beleid dat de mechanismen voor vervroegd pensioen ontraadt, zoals het brugpensioen. Dit is evenwel slechts een van de elementen die de inactieve bevolking vanaf 50 jaar bepalen en het generatiepact legde aan de toegangsmodaliteiten al beperkingen op.

Maar hoe kan men de werkgelegenheidsgraad doen stijgen, in het bijzonder die van de oudere werknemers?
Het verslag buigt zich over de problematiek van de wettelijke pensioenleeftijd en de effectieve leeftijd van uittreding uit de arbeidsmarkt en oriënteert zich hierbij vooral op initiatieven die genomen werden in het buitenland.

In het tussentijds rapport wordt eveneens de problematiek van de inzetbaarheid van oudere werknemers onderzocht en worden de maatregelen aangehaald die tal van EU-landen hebben genomen om de participatie van de werknemers aan de arbeidsmarkt te bevorderen.

Ook als de verhoging van de werkgelegenheidsgraad van vooral de ouderen een belangrijke piste vormt, dan is het waarschijnlijk dat dat niet zal volstaan – gezien de bijzonder slechte budgettaire en economische context bij de start – om in te gaan op de wens om de uitvoerbaarheid en financiële houdbaarheid van onze pensioenstelsels te garanderen, door de eerste pijler uit te breiden, de tweede pijler te democratiseren en een beleid voort te zetten waarbij het tekort op de overheidsfinanciën geleidelijk aan wordt verminderd. De financiering van de pensioenstelsels zal met andere woorden moeten worden herdacht, ook al zijn schaalvoordelen in de respectieve wetgevingen dan nog steeds mogelijk.

Het Zilverfonds werd in 2001 opgericht om de onvermijdelijke budgettaire gevolgen van de vergrijzing op te vangen. Tijdens de eerste jaren werd het Zilverfonds hoofdzakelijk gespijsd met de opbrengst van niet-fiscale ontvangsten, maar het is altijd de bedoeling geweest om het in eerste instantie met begrotingsoverschotten te voeden. Voor het begrotingsjaar van 2007 werd voorzien dat een bedrag van 0,3% van het bbp aan het Fonds zou worden toegewezen en dat dit percentage voor de volgende jaren, tot in 2012, telkens met 0,2% van het bbp zou worden verhoogd. Door het ontbreken van een begrotingssurplus in 2007, 2008 en 2009 werden er voor die jaren geen bijkomende middelen aan het Fonds toegekend, tenzij dan de interesten van de beleggingen.

Momenteel bevat de portefeuille van het Zilverfonds iets meer dan 16 miljard euro, waarvan de waarde op het einde van de looptijd 21 miljard euro zal bedragen (hetzij nauwelijks de helft van het begrotingsbedrag dat in 2009 aan de pensioenstelsels werd toegekend).

Het is duidelijk dat de doelstelling van het Fonds – reserves aanleggen om de bijkomende uitgaven voor de wettelijke pensioenstelsels ten gevolge van de vergrijzing te financieren – niet zal worden gehaald. Anderzijds kan het Fonds maar tussenbeide komen als de schuldgraad minder dan 60% van het bbp bedraagt, een voorwaarde die nog lang niet voldaan is.

De vraag van de rol en de stijving van het fonds is dus duidelijk gesteld.

De impact van de economische en financiële crisis op de financiering en financiële haalbaarheid op lange termijn van de pensioenpijlers

Binnen de OESO zou de economische en financiële crisis lange tijd gevolgen hebben voor de economische groei, waarvan de omvang afhangt van de tijd die nodig is om terug te keren naar een niveau van economische activiteit van vóór de crisis. De impact voor de vergrijzinguitgaven zou bestaan in een nieuwe meerkost van 1% van het bbp tegen ongeveer 2020 en een meerkost van 0 tot 1,6% van het bbp tegen 2060, naargelang het scenario voor het einde van de crisis meer of minder pessimistisch is.

Op korte termijn toont een economische crisis van deze omvang dat de repartitiepensioenstelsels beter standhouden dan de kapitalisatiepensioenstelsels, waar de beleggingen rechtstreeks worden getroffen door de ineenstorting van de beurs. Aangezien de pensioenfondsen beleggingsstrategieën op (zeer) lange termijn hebben, verliezen ze minder dan andere beleggingsinstellingen, die op korte en middellange termijn spelen en moeten lenen om hun beleggingen te financieren. Bovendien heeft het wetgevend kader dat voor alle pensioenfondsen werd ingevoerd overal waar deze bestaan, verhinderd dat al te “roekeloos” wordt belegd. Op middellange en lange termijn echter, als de economie min of meer zwak blijft, komen de financieringscapaciteiten van de socialezekerheidsstelsels en de overheid onder druk te staan, wat voor de wettelijke pensioenen tot ernstige financieringsproblemen kan leiden. Op dat niveau zijn de kapitalisatiepensioenstelsels beter in staat om te weerstaan.

In sommige landen maakt de crisis de pensioenfondsen echter ook kwetsbaarder en zij moeten de steun krijgen van de overheid om hun verbintenissen en de prudentiële regelgeving te kunnen nakomen. Zelfs in de stelsels met vaste prestaties kan het zijn dat de gepensioneerden moeten bijspringen, hoofdzakelijk in die zin dat hun pensioen niet wordt geïndexeerd.

Bij een constant beleid zal België steeds meer moeilijkheden hebben om zijn repartitiepensioenstelsel te financieren, aangezien twee actieve personen één 65- plusser ten laste zullen moeten nemen. De huidige economische crisis heeft deze moeilijkheden op lange termijn niet verergerd, maar heeft op middellange termijn toch geleid tot een meerkost door de vergrijzing van 1,9% van het bbp (2014).

Om de kosten van onze eerste pensioenpijler te dekken moeten we teruggrijpen naar een reële en duurzame sanering van onze overheidsfinanciën, het aantal ingenomen arbeidsplaatsen in ons land verhogen en ertoe komen dat de maximumleeftijd voor de pensionering wordt verhoogd.

Op het niveau van de eerste pensioenpijler zal België door de crisis nog veel later opnieuw begrotingsoverschotten boeken die voldoende hoog zijn om het Zilverfonds te spijzen. Op middellange termijn en met een bbp dat veel lager ligt dan de vooruitzichten op middellange termijn van vóór de crisis, stijgen de kosten voor de eerste pijler in percentage van het bbp. Zelfs als dit pas tegen 2015 mogelijk is, zal alles in het werk moeten worden gesteld om zo veel mogelijk opnieuw voor te financieren. Hierbij wijzen we erop dat België, van de 27 landen van de Europese Unie, op de 8e plaats komt wat hoge kosten voor de vergrijzing betreft.

Voor de tweede en derde kapitalisatiepensioenpijlers stelden we in 2008 vast dat de waarde van de activa van de privépensioeninstellingen daalde ten opzichte van 2007, gevolgd door een stijging in 2009 ten opzichte van 2008. Ondanks dit herstel valt het niet te ontkennen dat de crisis zowel de pensioenfondsen als de verzekeringsmaatschappijen kwetsbaar heeft gemaakt. Daardoor staan de meeste fondsen in het rood: de contante waarde van hun activa dekt niet langer de contante waarde van hun pensioenverbintenissen. De situatie heeft zich echter gedeeltelijk hersteld in 2009. Om dit probleem op te lossen vragen de pensioeninstellingen dat de bijdragen worden verhoogd, dat de te bereiken doelstellingen worden afgezwakt of nog, dat de aan de gepensioneerden betaalde uitkeringen worden verlaagd indien dit contractueel mogelijk is. In vele landen – in België is dit niet het geval – versoepelt de overheid ook het regelgevende kader zeer sterk om de pensioeninstellingen niet aan gevaar voor failliet bloot te stellen. Het faillissement en de sluiting van ondernemingen hebben eveneens gevolgen voor de tweede pensioenpijler en de rechten van de in dat geval ontslagen werknemers.

Deze crisis en de moeilijkheden die ze voor de kapitalisatiepensioeninstellingen oplevert, brengen de OESO en de Europese Commissie ertoe om na te gaan hoe het regelgevend kader en de prudentiële maatregelen die in de lidstaten worden toegepast, strenger kunnen worden gemaakt en indien mogelijk op internationaal niveau kunnen worden gecoördineerd.

Tot slot : Indien men een correct pensioenniveau wilt behouden dat de gepensioneerden van morgen niet in sociale onzekerheid doet terechtkomen, hangt de financiële levensvatbaarheid van het systeem van de wettelijke pensioenen voornamelijk af van de volgende factoren :

• het werkgelegenheidsniveau ;
• de afhankelijkheidscoëfficiënt van de ouderen ten opzichte van de beroepsbevolking ;
• de pensioneringsleeftijd ;
• de structuur van het pensioensysteem ;
• het inkomensniveau van de beroepsbevolking ;
• de andere overheids- of non-profitdiensten die ter beschikking staan van de beroepsbevolking ;
• de financieringswijze en het ontvangstenniveau van de sociale zekerheid.

Disclaimer